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论西部地区生态环境现状和保护中的法律问题探究

  发布时间:2012-07-02 11:48:59


【内容摘要】西部地区作为中国自然资源和能源重要基地,对中国经济社会的可持续发展有着重要意义。由于长期非持续性的、掠夺式的开发利用,西部地区环境与自然资源的破坏相当严重,生态环境日益恶化。基于西部法律文化的地缘特殊性,我国现行的环境法律法规在西部地区的实施效果很不理想,西部的生态环境问题依然严峻。为此,需要在环境保护基本法中明确确立可持续发展战略为环境立法的指导思想,重新审视我国环境法律法规,针对西部生态环境、自然资源与我国其他地区的差异性,可以制定关于西部地区的法律法规来加强西部生态环境法治建设,实现生态文明、环境友好型的区域经济高速发展。

 

 

【关键词】西部地区 生态环境 西部法律文化 重构环境立法

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 论西部地区生态环境现状和保护中的法律问题探究

   

    西部地区各民族的历史文化源远流长、水乳交融,有着悠久的历史文化传统,是中华文明的发祥地之一,把西部建设成为国家战略大后方和重要资源基地,是中国二十一世纪的重要国策,西部区域的生态环境对中国经济社会的发展有着全局性的重要意义。在促进西部开发与发展的全部内容中,生态环境的保护和自然资源的合理开发利用处于突出的位置。因此,完善国家及地方环境与自然资源立法,充分关注西部环境习惯法文化的合理价值,依法加强西部地区自然资源的开发利用及生态环境的保护和建设,就成为实现西部地区可持续发展的“核心工程”。

为此,需要在可持续发展的旗帜下,全面重构我国环境立法,并着重解决好西部地区性差异对环境法律的特殊需求,充分关注西部环境习惯法文化的合理价值。我国现有有关生态环境建设的立法规定比较零散、不全面、适用性不强,缺乏对生态环境建设的基本原则、基本法律制度及主要法律措施的系统而明确的规定,无法满足生态环境建设的实际需要。

一、西部生态环境和自然资源的现状及其对中国社会可持续发展的全局意义

(一)西部地区生态环境和自然资源的现状

    干旱是西部地区最基本的生态特征。在气候上,西部地区处于干旱和极干旱地区,远离海洋,深居内陆,四周有高山阻隔,海洋湿气不易进入,形成明显的温带大陆性气候。由于平原地带 水分蒸发强烈,少量的降水远不能满足许多种植物生长所需的水分,只有那些极端耐干旱的荒漠植物才能得以生存,并由此形成 结构单一的内陆荒漠生态景观。自然生态系统脆弱且破坏较为严重。西部地区自然条件恶劣,在干旱的气候环境制约下,西部地区植被总体表现为低矮而稀疏,且分布十分不均匀。而植被是生态系统的核心,物种和生态结构在其长期制约下日趋单一,生态系统也日益脆弱。在这种情况下,物种与生态系统的平衡关系极 容易遭到破坏,且破坏后很难恢复。比如荒漠植被破坏后,在自然情况下经历几十年都难以恢复到原来的植被状况, 甚至永远不能逆转。西部地区的生态环境破坏主要有自然因素和人为因素。恶劣的自然条件决定了各类自然生态系统生物量低、系统结构简 单、稳定性差、易遭受破坏并且难以恢复,生态环境十分脆弱,而且沙尘暴频发,土壤风蚀极其严重。由于长期非持续性的、掠夺式的开发利用,西部地区环境与自然资源的破坏相当严重,生态环境日益恶化,尤以西北地区为甚。

(二)西部生态环境及自然资源对中国社会可持续发展的全局意义

西部地区处于中国地势的第一阶梯和第二阶梯,是中国生态天然屏障之所在;占中国陆地总面积1/4的青藏高原是中国生态环境的祖庭,是长江、黄河、澜沧江等大江大河的发源地,对三大水系及其流域的生态环境影响极大。西部地区同时又是中国水土流失敏感区、风沙源头和濒危物种的栖息地,是中国生态建设的重要屏障和战略要地,其生态安全直接影响着中下游和全国的生态安全。从自然资源的分布量来分析,西部民族地区拥有丰富的自然资源。以西北地区为例,从土地资源来看,由于气候的多样性,为该区域经营特色农业创造了条件,如新疆的绿洲、青海的柴达木盆地、甘肃的河西走廊等地区,大部分属温带干旱、半干旱气候,光照充足,有利于棉花等农作物的生长。西藏高原地区地势高,属高寒气候,适合种植耐寒的农作物和发展高原畜牧业。除此之外,一些地区如新疆等地土地后备资源丰富,有开发的前景。从矿产资源来看,西北地区矿产丰富、品种齐全、储量大、分布广而相对集中,全国已探明的160多种矿产资源中,绝大多数在该地区都有发现。[2]西北地区的其他能源矿产、金属矿产、非金属矿产和水气矿产都有丰富的储量。西南地区拥有丰富的森林资源、土地资源、水资源。作为中国自然资源和能源重要基地,西部地区对中国经济社会的可持续发展同样有着全局性的意义。

二、西部地区生态环境建设立法的必要性

(一)西部地区生态安全受到严重威胁,生态环境建设形势严峻。

近二三十年,全球生态环境问题日益突出,特别是全球气候变暖、臭氧层耗竭、酸雨、水资源状况恶化、土地退化、全球森林危机、生物多样性减少、毒害物质污染与越境转移等八大问题,正威胁着人类的生存。[1]在我国,西部地区的生态环境问题也非常严重,表现在:1)水土流失严重。西北地区是中国水土流失的重灾区,这一地区的水土流失成为黄河、长江等大江大河泥沙的重要来源,引起地表水泥沙含量增大,河床抬高,水库淤积,河道淤塞,洪水泛滥,造成难以估算的损失。同时,大面积的水土流失,使土壤次生化、肥力下降,严重影响了土地利用质量和生产率的提高,也进一步降低了土地承载率(2)土地荒漠化加剧。中国西北地区是全球土地荒漠化最为严重的地区之一,这一地区的土地荒漠化固然有其历史和自然原因,但长期不合理的开垦、过度放牧、乱挖药材、采矿、修路等人为破坏了地表原有的植被,导致大部分干旱地区土地退化则是重要的诱因。(3)水资源严重匮乏,水生态平衡失调。由于气候干旱,植被破坏严重,水涵养能力降低,西北民族地区大部分湖泊、沼泽、湿地都在萎缩,河流水量减少,很多湖泊干涸。连长江、黄河这样的大河都面临水危机。[5]4)植被覆盖率低,质量和功能下降。西北地区原来是西北森林的主要分布区,如新疆天山、塔里木河两岸,宁夏六盘山、贺兰山区,甘肃祁连山等。但近年来由于滥砍滥伐严重,大片林地被毁,致使森林覆盖率大幅下降,森林面积减少。(5)环境污染严重。西北地区是中国矿产资源极为富集的地区,具有种类多、含量大、分布广、层次性强的特点,但由于该地区开采条件和技术水平的落后以及掠夺式的无序经营,致使资源浪费率极高,导致工业“三废”对环境污染较重;另一方面农药、化肥污染问题也较为突出。由于大量使用农药、化肥,水土中的有毒有害物质逐年增长,农田遭受污染的面积也急剧增加,致使农产品、土壤及水体污染严重,从而通过食物链直接影响人畜健康。(6)生物多样性受到威胁。西北民族地区是中国野生动植物资源分布最广泛的地区之一,生物类型多样,野生动物种类特殊。但近年来由于草原、森林植被破坏,以及人为盗猎等因素,导致该区种种群数量剧减,分布区逐年缩小,多样性开始遭到破坏。[2]这种生态环境退化已严重威胁着人类的生存与发展,减缓和防止自然生态系统的退化、恢复重建受损的生态系统即加强生态环境建设、维护生态系统的安全已迫在眉睫。

(二)西部地区生态环境建设缺乏有效的法律保障,导致生态环境建设收效甚微

目前,我国尚没有一部统一的有关生态环境建设的法律法规。关于生态环境建设的立法主要散见于一系列有关自然资源及生态环境保护的法律、法规、规章、规范性文件以及国家规划、国际条约与协定中。此外,各级地方政府根据国家有关法律,结合本地区实际情况,也制定并颁布了相应的实施办法、实施细则以及一些地方性法规。[3]现已颁布的有关法律、法规、规章、规范性文件以及国家规划、国际条约与协定主要有:《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《水法》、《野生动物保护法》、《海洋环境保护法》、《土地管理法》、《水土保持法》、《防沙治沙法》等法律;《风景名胜区管理暂行条例》、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》、《防止船舶污染海域管理条例》、《陆生野生动物保护实施条例》、《水生野生动物保护实施条例》、《基本农田保护条例》、《自然保护区条例》等行政法规;《关于加强生态保护工作的意见》、《关于加强湿地生态保护工作的通知》等规范性文件;《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》、《中国生物多样性保护行动计划》、《中国21世纪议程——林业行动计划》、《跨世纪绿色工程规划》、《全国生态环境建设规划》、《全国生态环境保护纲要》等规划纲要;《国际捕鲸公约》、《濒危野生动植物种国际贸易公约》、《联合国海洋法公约》、《防止倾倒废物及其他物质污染海洋公约》、《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》(简称《湿地公约》)、《生物多样性公约》等国际公约;综观现有有关生态环境建设的基本规定,足见现有立法比较零散、不全面、适用性不强,缺乏对生态环境建设的基本原则、基本法律制度及主要法律措施的系统而明确的规定,无法满足生态环境建设的实际需要。

三、西部生态环境法制建设的障碍因素

(一)西部法治状况总体水平低的原因

西部地区是中国的多民族聚居区,是历史上民族融合和民族冲突的重要场所,也是中外经济文化交流的要冲,兼其特殊的地理环境,使得这一地区民众法律行为及其文化倾向既有和整个中华民族一脉相承的共同传统和一般属性,又有着不同于中国其他地区民众的特殊个性。西部法律文化的地缘特征突出表现为:1、西部经济与社会发展水平低,贫困与人口的压力,使得现代法治存在的社会物质生活条件更加贫乏,西部民族地区经济社会发展水平普遍较低,发展任务十分繁重。2、西部地区社会主体的法律观念、法律认同和法律行为受着国家制定法、宗教教规与民族习俗为主体的民族法文化的多重影响。3、西部地处偏远,生活方式更为保守,现代法律文化更稀薄。

(二)我国现行的环境法律尚不能完全适用西部生态环境保护

我们已经有了以《中华人民共和国环境保护法》为环境基本法,以环境与资源保护的有关法律、地方性法规和规章为主要内容的环境与资源法律体系,但基于西部法律文化的地缘特殊性,这些法律法规在西部地区的实施效果很不理想,远未达到立法的目的,西部的生态环境问题依然严峻。中国是一个法治统一的国家,区域法治建设当然必须置于国家统一法治的整体框架之下,这是毋庸置疑的。但如果忽视或抹杀地区的差异,一味要求东西部地区之间、西部各地区之间适用统一的法律,则不是科学的态度。西部自然条件复杂多样,生态环境状况也存在很大差异,就环境立法而言,对这种差异的充分适应性、针对性和协调性上尚嫌不足。比较突出的问题是,针对目前西部地区主要环境问题的立法还存在欠缺,如西部开发促进法,生态产业发展法,防治沙化和沙尘暴法等;环境法律在西部各地区的地方配套法规和具体落实措施也不够完善,甚至存在虚位现象。[4]当然,强调环境法对地区差异的适应性的同时,也不能忽视生态环境和资源保护的整体性;防止藉此出现的地方保护主义倾向。

四、全面重构和完善国家环境立法,创建协调完善的西部区域性、地方性环境法体系

现行环境保护法立法目的是建立在“人类利益中心主义”的基础之上,这与当时的历史背景有很大关系。当时,我国正处在计划经济向市场经济转型的历史时期,市场经济在我国初步成型并取得蓬勃发展,国家提出以经济建设为中心并着手建立为经济建设提供保障的法律体系。现行环境保护法在这样的大环境中制定,必然打下时代的烙印。正是由于环境保护法的法理基础是人类利益中心主义,其主要特征就是根据人类自身的利益需要来改造环境,所以在法律条文的设计上主要考虑如何利用环境来为人类服务,即便对环境进行了保护也是基于人类自身利益的考虑。中国的环境立法在过去的实践中,“摸着石头过河”、“成熟一个、制定一个”的做法被证明是一条非理性的思路[5]。立法指导思想既不能适应市场经济发展和生态环境保护的需要,法律体系又缺乏内在的协调性和合理性,内容上尚存在欠缺和落后等诸多瑕疵,因此,需要在环境保护基本法中明确确立可持续发展战略为环境立法的指导思想,以可持续发展为指导思想,重新审视中国环境保护法和环境资源保护法律法规,在环境保护法中,补充有关自然资源保护的原则性规定,弥补环境保护基本法内容的不足;同时,制定独立的自然资源保护法,规定自然资源保护的基本原则、基本制度等,作为自然资源保护的“基本法”。这样,整个环境和资源保护法律体系将更加完善,各单行法律法规的内在统一性、协调性、合理性也将更趋加强。

针对西部生态环境、自然资源与我国其他地区的差异性,对在实践中行之有效的环境政策要及时上升为法律规范,在条件成熟的时候,可以制定关于西部地区的法律,规定包括中央政府在内的各级政府的职责义务,生态建设的目标、任务、步骤和具体措施。西部大多数地区经济水平落后,缺乏自我积累和自我发展能力,对生态环境和资源保护投入严重不足,仅靠自身的努力不足以达到保护和改善环境的目的;西部生态环境的建设,既是为了保护西部的环境与资源,也是为了给中、东部地区建立起生态屏障和更有效供应资源,给国家的经济与可持续发展提供后劲和坚实基础,理应得到国家财政经费的支持。为此,需要从法律上对国家的财政支持予以保障,以保证西部生态建设有可靠的资金来源。为了改变西部地区种种造成环境法律及政策难以奏效的不理性行为,一个重要的途径就是从改变限制其选择范围的制度条件着手,进行环境经济、法律制度的创新,依法建立健全资源开发利用的补偿制度,由国家或者资源开发利用的受益者对资源受害者或者输出者给予补偿等。如何将众多的法律规范内化为西部社会主体的素质,如何依法规范西部社会主体的行为,将是西部法治建设中一项任重而道远的工作。

五、民族生态习惯法对西部生态环境法治建设的可能贡献

    西部地区是多民族聚居地区,生态环境法治建设不仅要依赖作为国家制度层面的国家与地方环境法制创新,还必须关注民族生态习惯法在西部生态环境法治建设中的合理价值。在国家法与习惯法互动模式的实践理性中,习惯法始终居于地位的补充性和作用的可能性的状态。习惯法将有可能对法治文明做出贡献。因此,西部社会少数民族生态习惯法具有为西部生态环境法治建设做出贡献的可能。西部许多少数民族都有自然崇拜和万物有灵的信仰,与当代生态环境保护所倡导的“自然的权利”、“人与自然和谐相处”等生态文化理念有着多视角的契合。例如:青海藏民族的部分生态观念集中体现在民间信仰和习惯法上,在一定历史时期,青海藏族民间信仰中的禁忌和自然崇拜等观念及其部分习惯法内容对保护当地草原环境起到了积极作用。云南香格里拉和德钦两县约80%的山脉,被赋予神性而成为藏族家家户户、村村寨寨都崇拜的神山。每一座藏传佛教寺庙及其周围地区,都被赋予神性而予以成为必须保护的地方。我们有理由相信,西部民族生态习惯法完全可以转化成为国家法的民情基础。

    中国的“西部”在人们的观念中已成为经济落后、生态恶化的代名词。其中的原因,除了地球生态系统演化等自然原因以外,人们无视自然规律的过度开发、人口与资源矛盾加剧、法律文化的地缘特殊性导致法律失调等原因起着更为直接的作用。加强西部生态环境法治建设,实现人与自然和谐的目标,是现代法治的必然要求和选择。在加快西部地区能源基地资源开发、发展区域经济的同时,必须足够重视自然资源开发与社会生态环境的综合协调,制定和完善各种环境资源政策法规,实现生态文明、环境友好型的区域经济高速发展。

 

 

 

参考文献:

[1]史玉成:《西部区域生态环境法制建设的现状与未来--兼论我国环境立法的完善》

[2]王肃元、冯玉军:《论西部经济发展的法律促进》,载《法学家》1999年第三期

[3]王文革:《生态环境建设立法问题研究》

[4]史玉成:《西部生态环境建设的法律思考》

[5]吕忠梅:《环境权利与权力的重构》,载《法律科学》2000年第5

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